---

Доклад Оксамытного В.В., профессора Института международного права и экономики имени А.С.Грибоедова

КОНСТИТУЦИЯ РОССИИ: СТАБИЛЬНОСТЬ И БУДУЩЕЕ

Юбилейная дата в выделении любого явления, а тем более столь значимого для страны в целом, дает повод как заглянуть в историю его становления, развития и современного функционирования, так и обратиться к прогнозам об этом феномене в будущем.

Конституция страны - не просто квинтэссенция правового опыта определенного общества и государства, но и их «витрина», то, чем гордятся и приводят в пример. Гордятся практически всем, что с ней связано. В частности, повсеместно считается, что ее язык должен быть отражением и лингвистического богатства страны. Почему я заговорил о такой частности?

В начале декабря этого года в Институте международного права и экономики, как и в других юридических вузах и на специализированных факультетах нашей страны, проводился Второй Всероссийский юридический диктант, посвященный юбилею Конституции. Меня попросили дать краткое напутствие студентам. И в связи с этим вспомнились лекции по римскому праву, в частности, то, что нам, будущим юристам, рассказывали о значении римского правового наследия. Как пример, приводились знаменитые  Законы XII Таблиц - Основной закон Рима, который был Конституцией самой могущественной империи на протяжении почти тысячелетия (с V века до н.э. по V век современной эры), и даже более, поскольку ими пользовались еще лет 200 подданные Византии как наследницы римского права. Так вот: по словам Марка Туллия Цицерона, он учил латынь в школе, заучивая наизусть положения Таблиц как стихи. Их язык был настолько совершенен, что рекомендовался в качестве учебного пособия для школяров.

Вполне возможно, что ссылка на великого юриста древности – это еще одна из легенд и мифов, связанных с важнейшими государственными актами различных государств и эпох. А их немало собралось в истории народов. Вот некоторые из них:

- Принято считать, что старейшая из действующих конституций – американская, утвердившая создание Северо-Американских Соединенных Штатов в конце XVIII века. На самом деле таковой является Законодательный статут республики Сан-Марино, который принят 8 октября 1600 года, т.е. 187 годами ранее.

- Если спросить, существует ли Конституция современного мира, то вряд ли дождемся утвердительного ответа. А она есть, и это – Устав Организации Объединенных Наций, вошедший в силу 24 октября 1945 года.

Мифы остаются и в отечественной конституционной практике. Ведь, например, большинство из нас уверены, что первой российской конституцией была та, которая появилась в июле 1918 года. Но это была первая советская конституция… А действительно первыми актами, благодаря которым абсолютная монархия стала конституционной, или, как выражаются государствоведы, ограниченной и дуалистической, явились Манифест об усовершенствовании государственного порядка от 17 октября 1905 года и Основные государственные законы Российской империи, принятые 23 апреля 1906 года.  На основе этих документов в России появился полный парламент, политические партии и избирательная система, а студентам стали читать принципиально новый предмет – «Конституционное право».

Немало разночтений существует и в отношении действующей Конституции. Вот, в частности, какие вопросы возникают у исследователей ее текста:

- о форме правления современной России, как следует расшифровывать упоминания в конституционном тексте о республиканской форме правления, а какой разновидности именно может идти речь?

- о приоритете общепризнанных принципов и норм международного права, насколько международные договоры Российской Федерации имеют преимущество перед отечественными законами?

- о количестве ветвей государственной власти - действительно ли их три или более? А куда отнести прокуратуру, счетную палату, институт уполномоченного по правам человека?

- о реальности положений главы 1, которая провозглашает страну правовым, демократическим, социальным и светским государством.

- о положении, которым подчеркивается отсутствие в стране государственной идеологии и т.п.

Но вернемся к сути моего выступления, где выделена, прежде всего, такая черта нашей Конституции, как ее стабильность. И дело не только в сроке ее действия. Например, так называемая сталинская Конституция РСФСР 1937 года прососуществовала более 40 лет.

Здесь закономерен небольшой экскурс в недавнюю историю.

Известно, что необходимость разработки и принятия нового Основного закона страны вызывалась теми значительными, если не радикальными, переменами, которые произошли в бывшем Советском Союзе в конце 80-х – начале 90-х гг.

И начиная с октября 1989 года по 10 декабря 1992 года в текст последней советской Конституции вносился ряд значительных изменений. Отметим закрепленные новые положения в Основном законе РСФСР 1978 года, которые вносились поэтапно:

- отказ от характеристики государства как социалистического и советского;

- определение российского государства как суверенного и федеративного;

- отказ от таких определений, как «социалистическая собственность», «социалистическая демократия», «социалистическая законность» и т.п.;

- исключение положений о строительстве коммунизма как цели общества;   

- устранение из Конституции положений о коммунистической партии как ядре политической системы;

- коренное изменение содержания ст. 6, означающее конституционное признание многопартийности;

- признание приоритета прав человека и гражданина;

- признание частной собственности, защищаемой государством наряду с другими формами собственности;

- отказ от признания государственной собственности в качестве основной;

- допущение свободы экономической деятельности;

- постепенное видоизменение структуры советской власти, переход на парламентскую систему;

- признание принципа разделения властей;

- введение института Президента;

- установление местного самоуправления.

Но латание Основного закона не отвечало целям новой российской государственности. Уже в июне 1990 года  впервые официально поставлена задача разработки новой Конституции РСФСР. Была образована Конституционная комиссия Съезда народных депутатов, которая начала процедурную работу. Однако сложная расстановка политических сил в составе народных депутатов приводила к значительной затяжке принятия новой Конституции.

Проектов новой Конституции было подготовлено много. Главными из них являлись проект Конституционной комиссии, разработанный под эгидой Верховного Совета, и проект, подготовленный Конституционным Совещанием, созванным по решению Президента России.

Помимо деятельности созданных органов в годы, предшествующие периоду окончательной подготовки и принятия новой Конституции, значительным этапом в обкатке будущих конституционных положений стали государственные акты, которые имели для России знаковое, символическое значение. В ряду событий столь высокого уровня выделяются такие этапные шаги:

- проведение общероссийского референдума от 17 марта 1991 года о сохранении СССР;

- избрание Президента РСФСР путем всенародного голосования 12 июня 1991 года;

- принятие 22 ноября 1991 года Декларации прав и свобод человека и гражданина;

- принятие 12 декабря 1991 года Верховным Советом РСФСР постановления о выходе из состава СССР;

- переименование 25 декабря 1991 года РСФСР в Российскую Федерацию;

- подписание субъектами нового государства Федеративного договора от 31 марта 1992 года;

- президентские указы сентября-октября 1993 года, одним из которых была ликвидирована действовавшая в стране на протяжении 75 лет система Советов;

- и как итог - принятие Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.

И все же Декларация о государственном суверенитете занимает в этом списке особое место, поскольку именно в ней впервые нашли свое место демократические идеи построения государственных институтов и организации форм публичной власти постсоветской России. Прежде всего, в этом документе государственный суверенитет провозглашается во имя высших не идеологизированных целей – обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным языком, а каждому народу – на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах.

В Декларации провозглашаются принципы разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, договорных основ федерализма, верховенства конституции и законов государства, идеологического многообразия, признания и обеспечения прав и свобод личности, приоритета общепризнанных норм международного права, которые получили свое развитие и закрепление в последующих актах российского  государства и окончательно оформлены в Конституции Российской Федерации.

Известно, что в 1993 году переговоры между ветвями власти зашли в тупик и выразились в прямом противоборстве Президента и Верховного Совета. Эти события были не лучшим фоном для заключения нового общественного договора. Разрыв с прошлым оформился в Указе от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Р.Ф.», в соответствии с которым был распущен парламент и упразднена действовавшая Конституция. Кстати, Заключением Конституционного Суда под председательством В. Д. Зорькина указ № 1400 был признан неконституционным.

Тем не менее, механизм выработки проекта новой Конституции был запущен, а в качестве основы был взят проект Конституционного Совещания.

Вашему покорному слуге пришлось в те осенние дни быть не только очевидцем происходивших событий, но и включиться в процесс окончательной доработки текста. Я работал в известном научном учреждении с собственной интересной судьбой. Созданный в  1925 году и неоднократно переименованный Всесоюзный научно-исследовательский институт советского законодательства (ВНИИСЗ), с 1991 года под  новым названием (Институт законодательства и сравнительного правоведения) передан в ведение  Верховного Совета  РСФСР, а после упомянутого указа  - Правительству России. И, соответственно, я и ряд моих коллег вошли в состав одной из групп общей Рабочей комиссии. Но как можно догадаться, окончательный текст шлифовали не мы…

Последние и весьма существенные правки в положения Конституции делал тот, под кого она и готовилась. Б.Н.Ельцину необходимо было провести действительно необходимые и непопулярные реформы, невзирая на сопротивление парламентской оппозиции. И он их провел. Кому-то реформы не понравились, другие были с ними согласны. Но результаты налицо.

Именно этот проект Конституции и был вынесен на всенародное голосование. Оно проводилось на основе Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции России 12 декабря 1993 года, утвержденного Указом Президента.

Кстати, термин «всенародное голосование» (а не «референдум») был использован для того, чтобы обойти положение действовавшего Закона о референдуме РСФСР. По Закону Конституция могла быть изменена лишь большинством голосов от общего числа избирателей страны. Проводившие голосование понимали сложность набора такого числа сторонников, и потому была предложена иная процедура подсчета…

Конституция Российской Федерации 1993 года вступила в силу в день её опубликования в «Российской газете» — 25 декабря 1993 года. За новую Конституцию проголосовало 58,43 % от числа принявших участие в голосовании, что при явке в 54,81 % составляло 32,03 % от числа зарегистрированных избирателей в России.

Кстати, как бы кто ни относился к процессу принятия, тексту и положениям нынешней Конституции, которыми кто-то доволен, а кто-то нет, для государства событие подобного масштаба по определению большой праздник. К слову, в СССР и в дальнейшем в Российской Федерации до 2005 г. День Конституции был праздником и выходным днем, что явно повышало вес Основного закона в глазах граждан. Почему бы и не вернуться к подзабытой практике – выделять именно примечательные даты в нашей истории, а не те, как происходит в нашей современной истории, что интересует немногих, но зато «власть предержащих».

Отмечая значение Конституции для определения направления государственного строительства России вряд ли стоит идеализировать этот важнейший политико-правовой документ. Наоборот, в собранном воедино, но несколько поспешно, и представленном на всенародное голосование тексте можно отыскать немало юридических противоречий и формальных неточностей. Они способны дать повод к вольному толкованию конституционных положений, в том числе и норм, касающихся формы самой государственности в России.

Тем не менее, Конституция сыграла роль стабилизирующего фактора как раз в то время, когда страна находилась в поисках своего места в мире, когда выбирала между различными вариантами развития.  А каждый из них был представлен соответствующей политической силой со своими амбициозными планами переустройства государства Российского. Мы всё же смогли зафиксировать свой путь, сложный и противоречивый, но собственный.

Современное руководство страны, опираясь на складывающееся конституционное пространство, активно формируемую законодательную базу, судебную, налоговую, административную и другие реформы в государственном аппарате, пытается сделать Россию нормальным прагматичным и цивилизованным государством с осознанными экономическими, политическими и социальными интересами. Этому способствуют общая демократизация общественной жизни, политический плюрализм, использование на практике демократических государственно-политических институтов, идей и ценностей, в определенной мере демократизация деятельности государственной власти и ее органов, внедрение взаимоприемлемых форм решения социальных конфликтов и т.д..

И в то же время многие продолжают ностальгировать по ушедшим в прошлое нравственным ценностям и социальным идеалам на фоне негативных и деструктивных процессов, сопровождающих коренное реформирование уклада жизни россиян и российского общества. Общая стратегия «наведения порядка в стране» связывается с очевидными и не столь заметными, но идущими переменами в форме самого государства и функциях осуществления государственной власти.

К своему юбилею Конституция подходит практически в неизмененном виде. Из существенных, заметных перемен можно выделить разве что продление полномочий органов власти. Госдуму и другие представительные органы теперь избираем раз в пять лет, и президента раз в шесть лет, а в первоначальном варианте избирали на 4 года.

Но жизнь не стоит на месте, особенно в нашей стране, и разговоры о возможных уточнениях и изменениях в положениях Конституции возникают достаточно регулярно. Последний раз к этой теме вернулись совсем недавно, когда появилась публикация Председателя Конституционного Суда России, посвященная предстоящему ее юбилею.[1]

Следует согласиться с мнением автора о том, что необходимость определенных перемен в Основном законе назрела. Это выражается, к примеру в:

- отсутствии баланса между ветвями законодательной и исполнительной ветвей власти (с креном в пользу исполнительной);

- недостаточном балансе сдержек и противовесов и

- недостаточной четкости распределения полномочий между президентом и правительством.

«Нам необходим поиск новой, более эффективной модели народовластия», — подчеркивает Зорькин, и продолжает: «Не зазорно и заимствовать чужой опыт, выдержавший проверку многовековой практикой. Но, подчеркну, при этом нельзя не учитывать тот факт, что нынешняя модель либеральной представительной демократии, характерная для большинства развитых стран, уже, как давно говорят ведущие политологи Европы или Америки, явно не справляется с современными вызовами».  Добавим, что яркой иллюстрацией сказанного становятся события во Франции.

Валерий Зорькин, впрочем, не говорит о полном обновлении Конституции. Он выступает за точечные поправки: «Мы ещё далеки от реализации положений ряда статей… Но недостатки [нынешней Конституции] вполне исправимы путем точечных изменений».

В то же время полемика вокруг публикации вызвала весьма различные предложения, некоторые весьма радикальные и противоречивые, в частности:

- об отмене ограничения в два срока для президента;

- о продлении полномочий главы государства с двух до трех сроков подряд;

- об избрании президентом на один срок, но на семь лет;

- об признании России империей, а главы государства председателем или верховным правителем;

- об установлении в стране парламентской республики и, соответственно,

- о создании в России двухпартийной системы;

- о разделении государства на 50 равных между собой губерний с отказом учета национально-территориальных границ;

- об отказе от юрисдикции Европейского суда по правам человека.

Считаем, что подобная полярность мнений во-многом связана с возможностью по-разному трактовать положения 1 главы Конституции.

И действительно, некоторые позиции в отношении устоявшихся положений Конституции должны быть уточнены. Например, следующие:

Конституция, устанавливающая форму правления в России в виде республики, утверждает ее основной признак: формирование высших органов государственной власти, в том числе главы государства, проводится на основе всеобщих выборов и на определенный срок.

Однако в тексте основного закона нет упоминания о том, какой же вид республики – президентской или парламентской – предлагается к установлению в стране. Нечеткость и недосказанность конституционных формировок, разграничивающих полномочия президента, премьер-министра и парламента, а также последующая практика их взаимоотношений представляют возможность по-разному оценивать сложившуюся ситуацию.

Формально, исходя из конституционных положений, в России существует полупрезидентская республика, суть которой в существовании ряда парламентских ограничений роли главы государства, в частности, в отношении назначения премьер-министра и ответственности правительства. Однако сам глава государства обладает весьма широкими полномочиями в законодательной и исполнительной сферах, хотя по Конституции страны он поставлен над ветвями власти как верховный арбитр. Вполне возможно, что в будущем возобладает мнение о необходимости внесения соответствующих поправок в Основной закон для достижения разумного баланса между властными структурами.

Тем не менее, со стороны ученых-государствоведов нередки заявления о том, что в России установлена президентская или даже суперпрезидентская республика. Действительно, «нулевые» годы характеризовались явной централизацией власти, сопровождавшейся повышением роли главы государства, что проявилось, в частности, в:

-  создании федеральных округов во главе с полномочными представителями президента в них, фактически контролирующими регионы;

- пересмотре процедур формирования Совета федерации с выводом из верхней палаты руководителей регионов;

- создании Государственного совета как коллегиального совещательного органа при президенте, включающего всех глав субъектов федерации;

- отказе от прямых выборов руководителей регионов, причем их окончательные кандидатуры предлагаются президентом;

- увеличении срока полномочий президента с четырех до шести лет (при сохранении возможности переизбрания на новый срок).

В последнее время прослеживается процесс перераспределения властных полномочий между главой государства и главой правительства – премьер-министром, который является лидером правящей партии, имеющей подавляющее большинство мест в Государственной думе.

Такое соотношение верховной власти характерно президентско-парламентской республике с доминирующим положением главы государства.

 В отношении оценки формы государственного (территориального) устройства Российского государства практически не наблюдается разногласий. Само название страны – Российская Федерация – предполагает сложный ее состав, связанный с наличием государственных образований, которые обладают определенной самостоятельностью.

Своеобразие Российской Федерации носит уникальный характер уже в виду того, что ее субъекты имеют различную юридическую природу и представлены в ней тремя видами:

а) национально-государственными образованиями – в виде республик (государств)

б) территориально-государственными образованиями в виде краев, областей и городов федерального значения:

в) национально-территориальными государственными образованиями в виде автономной области и автономных округов

Разнопорядковость субъектов Российской Федерации, по сути, отражается в их асимметричности, несмотря на конституционные положения, закрепляющие равноправие всех государственных образований в составе России.

Так республики определены в Конституции как государства и имеют свою собственную конституцию и право выбора ее принятия в то время, как остальные субъекты (края, области, города федерального значения, автономные образования) имеют право на уставы. Республиканские суды общей юрисдикции до сих пор называются «верховными судами». При том, что никаких статусных различий с краевыми и областными судами у них нет.

Ряд автономных округов продолжают входить в состав края или области, что порождает многочисленные юридические коллизии и правовые конфликты.

Ранее заметная тенденция к сокращению числа регионов (в частности, передача 6 автономных округов в созданные края) застопорилась, но дискуссии по этому поводу продолжаются, и выявляются различные подходы.

Среди предлагаемых вариантов реформирования государственного устройства России доминируют модели, которые строятся на игнорировании национальных границ. Авторами предлагаются:

- разделение страны на 50 губерний по территориальному признаку;

- выделение 12 губерний и федерального (столичного) округа;

- придание всем субъектам статуса республики с одновременным их объединением и т.п.

Исключение национального принципа при всей кажущейся практичности таких предложений вряд ли можно считать уместным в столь сложной по своему этническому составу стране.

В ст. 15 (4) Конституции закреплен приоритет международного права над внутренним, и если нормы законов Российской Федерации противоречат правилам международного договора, то применяются положения договора. Норма, как подчеркивают ряд правоведов,  довольно спорная и встречается в основном в конституциях государств, проигравших войну, например, в послевоенном Основном законе ФРГ.

И многие авторитетные правоведы предлагают данную статью изменить и либо сделать ее нейтральной, либо закрепить приоритет внутригосударственного права над международными договорами.

Возможно, предложения справедливы, особенно в эпоху, когда международное право все больше используется просто как право сильного, как возможность навязывать другим свой собственный взгляд на мировой порядок.

Возможна также корректировка положения об идеологическом плюрализме с учетом опыта ряда восточно-христианских государств, в основных законах которых говорится о приоритетной религии коренного народа. Так, в Государственной думе предлагалось отразить в Конституции, что православие является «основой национальной и культурной самобытности России». Подобные примеры есть, приведем некоторые из них:

- Ст. 13 (3) Конституции Болгарии – «Традиционной религией в Республике Болгария является восточно-славянское вероисповедание»

- Ст.3 (1) Конституции Греции – «Господствующей в Греции религией является религия восточно-православной Церкви Христовой»

- Более нейтральной видится трактовка, представленная в ст.9 Конституции Грузии – «Грузия признает исключительную роль грузинской православной церкви в истории Грузии и вместе с тем провозглашает полную свободу религиозных убеждений и вероисповедания, независимость церкви от государства»

Если обратиться к официальной реакции на предлагаемые изменения, дополнения и исключения, то известно мнение главы государства: после выборов в марте 2018 г. журналисты спросили Владимира Путина, избравшегося на четвертый срок, собирается ли он менять текст Конституции в будущем. «Пока я никаких реформ не планирую», — ответил тогда президент.

И всё же закончить свое выступление хотелось бы словами уже упоминаемого Председателя Конституционного Суда России:

«Изменения должны продуманными, в хорошем смысле слова консервативными и приниматься в интересах большинства – так чтобы в обществе действительно сложилось устойчивое мнение, что Конституция – результат общественного договора».